焦小平谈PPP发展：要统一顶层设计、加快国际化进程等

9月18日至20日，第12届夏季达沃斯论坛在天津举办。本次大会以“在第四次工业革命中打造创新型社会”为主题，凤凰网财经全程报道。

“PPP项目大多是服务周期几十年的基础设施，政府支出责任覆盖项目全生命周期，从实现财政负担代际公平角度来讲，它是一种科学的可持续性预算支出安排，不属于政府隐性债务，”财政部PPP中心主任焦小平在会议期间接受凤凰网财经独家专访时表示。

“从财政的角度来看，PPP本身就是一项积极财政政策。但是，PPP不是传统的政府投资模式，主要是通过机制改革创新，放宽准入，引进竞争机制，吸引社会资本优化增加供给，实现公共服务供给提质增效。”焦小平表示。

谈到下一步将如何规范和发展PPP，焦小平表示，“统一顶层设计，出台《PPP条例》；从政府部门、社会资本和金融机构等三个层面加强风险管理；清理存量，优化增量，深化细化规范管理；升级信息平台，加大公开透明度建设，提高服务市场和公众的能力；加快国际化进程，加强政策、市场互鉴互通，服务‘一带一路’倡议。”

1、规范的PPP项目政府支出责任不属于政府隐性债务

凤凰网财经：近日，财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》。该征求意见稿明确指出，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。那么，如何做好界定？您预计这会对行业带来什么影响？

焦小平：PPP项目大多是服务周期几十年的基础设施，规范的PPP项目政府支出责任覆盖项目全生命周期，从实现财政负担代际公平角度来讲，它是一种科学的可持续性预算支出安排，不属于政府隐性债务。PPP是一项以供给侧结构改革为主，以需求拉动为辅的政策机制。从需求侧来讲，PPP项目政府支出责任管理有总量控制限额“阀门”。所以说，我国PPP项目政府支出责任实行10%限额政策，是一种谨慎的制度安排，是有度可控的积极财政政策。这里要特别强调的是，在10%限额以内的、规范的PPP项目的政府支出责任不是政府隐性债务，但是，不规范的、超限项目的政府支出责任应纳入政府隐性债务管理。

2、PPP本身就是一项积极财政政策

凤凰网财经：7月31日政治局会议提出“加大基础设施领域补短板力度”。PPP政策的调整是否和积极财政政策定调有关？

焦小平：刚刚已经讲到，从财政的角度来看，PPP本身就是一项积极财政政策。但是，PPP不是传统的政府投资模式，主要是通过机制改革创新，放宽准入，引进竞争机制，吸引社会资本优化增加供给，实现公共服务供给提质增效。

凤凰网财经：关于PPP的10%红线问题，这次的征求意见稿仍未变动。目前，地方到达“10%天花板”的情况是怎样的？当前PPP行业整体面临的问题是什么？

焦小平：根据财政部项目管理库的统计结果，已完成采购的6万亿PPP项目以省为单位来考核，目前各省的政府支出责任最高的年份也低于3%，完全处于安全线内。从今年七月起，我中心已对库内项目政府支出责任动态监控预警。我们有信心，通过利用现代信息技术，如区块链、人工智能和云计算等，对所有在库项目实现动态监测，确保不出现超限风险。

自2014年开始推进新一轮PPP改革以来，当前PPP面临的主要问题是异化泛化不规范发展及由此引发的相关风险。泛化问题主要表现在概念泛化和部门分工分治；异化问题主要表现在PPP被简单作为一种政府融资工具，合作主体间没有实现合理风险分配，仍然存在政府变相兜底、承担所有风险的情况。目前来看，PPP不规范发展诱发的风险主要体现在三个方面：个别县（区）超政府支出责任限额、企业融资杠杆高和金融机构风险分担不合理等。截止8月底，全国只有14个县（区）超过10%限额，这些县区已停止新项目入库。

凤凰网财经：未来将采取什么措施规范PPP的发展？

一是统一顶层设计，预计今年内出台《PPP条例》；二是三管齐下控风险，包括政府部门、社会资本和金融机构等三个层面；三是清理存量、优化增量，深化细化规范管理；四是升级信息平台，加大公开透明度建设，提高服务市场和公众的能力；五是加快国际化进程，加强政策、市场互鉴互通，服务‘一带一路’倡议。

3、民营企业PPP项目参与率逐步提高

凤凰网财经：征求意见稿还提出对PPP加大政策支持力度，首先是鼓励外资和民资参与，在中央预算内资金安排、PPP基金投资时对民企参与项目优先支持。那么，目前社会资本、外资的参与积极性如何？

焦小平：民营企业参与情况，这里有一个小样本可供参考：3812个已采购的项目共涉及社会资本6145家，其中民营独资和控股企业2230家、占比37%，民营企业参与的项目投资共计2.1万亿元、占34%。因为PPP市场刚刚大规模开放，民营企业现阶段参与度稍低是个正常现象。从长期来看，民营企业的参与率会逐步提高。对外资来讲，PPP市场是开放的，我们欢迎国际资本进入中国PPP市场。就目前现状来说，外资的确占比较低。主要原因有两个：一是中国企业在基础设施领域已具有全球竞争力，二是中国社会资本平均投资收益率要低于欧美发达国家。

4、未来PPP的创新方向是深化“放管服”改革

凤凰网财经：今年是改革开放40年，作为见证者，您的最大感受是什么？

焦小平：从我的角度看，改革开放释放出巨大的活力，使中国经济能够保持40年的增长，人民生活水平得到很大提高，人民的获得感和幸福感真真切切；中国已成为世界第二大经济体，国际地位显著提高，中华民族伟大复兴正在付诸实践。

凤凰网财经：您认为，中国改革尤其是在财政体制改革方面的主要动力是什么？

焦小平：首先是释放社会活力，推动经济高质量增长，增加财政收入，满足人们日益增长的公共服务需求，特别是要兜住基本公共服务的底线。二是调节收入分配、维护社会公平、促进社会稳定，特别是在减少贫困、缩小贫富差距等方面要发挥积极作用。三是优化资源配置，优化发展环境，建立统一市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用。凤凰网财经：未来，面临新一轮改革开放，在财政体制改革和投融资制度改革方面，您有什么建议？PPP等新型投融资模式，未来是否有新的变革或创新？

焦小平：自十八届三中全会以来，中国启动新一轮经济体制改革，坚持依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用，推动国家治理现代化，实现高质量、可持续发展。财政体制改革要紧紧围绕这个基本任务展开。具体来说就是按照《预算法》的要求，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，用好纳税人的每一分钱。PPP作为一种创新的公共服务供给模式，未来PPP的创新方向是进一步转变政府职能，深化“放管服”改革，充分释放市场创新活力，建立一个统一、规范、高效、透明的市场，推进质量变革、效率变革和动力变革，实现共建、共治、共享发展。