李锦｜解读2020年政府工作报告：国企改革

   　解读2020年政府工作报告：

　　抓行动 提成效是2020年国资国企改革主题

　　李 锦

　　今天上午，十三届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，会议听取了国务院总理李克强关于政府工作的报告。“抓行动，见成效”将成为今年改革的关键词。

　　报告提出，提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。

　　这是史上对国企改革论述最短的一次，这一段是90个字，去年是186字。比较而言，精简了，直奔主题，更加实际，聚焦更准，文约事丰。因为国企改革三年行动马上公布，内容在里面充分展开，就使得报告的文字压力减少了。

　　一、实施行动 提升成效是主题

　　今年中央经济工作会议提出，要制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效。其实，已经为两会报告定下基调。

　　当前，国际形势严峻复杂，势态明朗，国内经济处于爬坡过坎阶段，局势已定;国有经济受到疫情很大冲击，已经告一段落。央企、国企在六保中发挥发挥顶梁柱、压舱石作用。三年行动方案会在现实背景催化。

　　从报告看，2020年国资国企改革尤其注重成效。两年来流传一个说法，叫做“十打纲领不如一个行动”。现在报告呈现一个主题：实施三年行动，提升改革成效。一个中心：健全市场化经营机制，提高核心竞争力。两大任务：完善国资监管体制，深化混合所有制改革。两个剥离: 剥离非主责主业的业务 剥离办社会职能。

　　按照顶层设计，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。2020年经济压力较大，央企、国企在“六保”中发挥发挥顶梁柱、压舱石作用，改革步伐只能加快，甚至更为急迫，在此背景下《国企改革三年行动方案》将加快推出。

　　整个报告，立足于“依靠改革，激发市场微观主体活力，增强新动能”这个背景，通过三年行动方案的制定实施，更好贯彻落实党的十九大与四中全会新要求。四中全会指出国有经济五力标准：竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力将进一步加强。而报告集中于竞争力，字数减少了，目标更明确，不是一个纲领式口号。

　　2018年政府工作报告提出的是“推进国资国企改革”。2019年是“加快”，从“推进”到“加快” ，预示着国资国企改革的紧迫性。2020年年政府工作报告是提升成效，有递进关系。

　　确实，国有企业改革进入关键的历史阶段，市场化的体制机制是方向，激发微观主体活力与竞争力是目的，改革结构调整优化结合构成主题，聚焦行动提升效果是关键。

　　二、完善国资监管体制，是国资改革重要任务

　　健全完善国资国企制度是一个体系，包括着力完善国有企业高质量发展体制机制、完善中国特色现代企业制度、完善以管资本为主的国有资产监管体制、完善中央企业党的领导党的建设制度，推动国资国企发展改革监管和党的建设再上新台阶。体制改革会突出抓好授权经营体制，在行动上加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。国资体制改革强调更为有效发挥两类公司功能作用。作为国资监管体制不断完善的重要内容，经营性国有资产集中统一监管积极稳妥推进。改组组建国有资本投资、运营公司(“两类公司”)，是国企改革的重要举措，也是改革国有资本授权经营体制的重要内容。当前“两类公司”试点正持续向纵深推进。当前“两类公司”试点正持续向纵深推进。中央企业层面，国资委分3批在21家企业开展了“两类公司”试点;全国30个省级国资监管部门已改组组建“两类公司”76家。当前国资改革最大的特征就是与资本市场紧密结合，成立国有资本投资运营公司可为后续混改、资产证券化等做铺垫。国有经济两类公司是国资国企改革的“牛鼻子”，是牵一发动全身的改革。央企总部仍然是改革的中枢，是今后数年改革的主要载体。新组建一批国有资本运营公司，也到时候了。在组织架构、运营模式、经营机制方面加大改革力度，探索新的运营机制，加快形成以管资本为主的国有资产监管体制和中国特色现代企业制度。

　　三、混合所有制改革重在“深化”，深层问题要突破

　　对于混合所有制改革改革内容，前年提法是“稳妥推进”。去年是“积极稳妥推进”，加上“积极”两字。从2013年来，混改基调屡屡发生变化，一度由积极变为“有序”“稳妥”。“积极”两字，仍然是态度。深化，是程度。

　　积极推进混合所有制改革，重心由“混”向“改”转变，是“三年行动”与“十四五”规划改革焦点。整体上，“十四五”期间，在多数国企混改的阶段性任务完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用。在“十四五”期间，将大力推动国有企业上市，推动集团公司整体上市，加大市场化并购上市公司力度，推动国有资产向上市公司集中，使上市公司成为国有企业主要组织形式和管理资本的重要载体。

　　哪些重要问题上有突破?《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》对于混合所有制改革有四点新精神，人们没有注意。我觉得：

　　1、大多数充分竞争领域的企业上市，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。随着国有企业上市增多与向新兴产业进军，资本市场显得更为活跃。

　　2、优先股将推出，成为混合所有制改革的新话题。积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用。优先股，一方面确保国有资本收益功能，一方面有利于更多的部分会放开。

　　3、支持建立管理层骨干员工持股。包括上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。骨干员工持股放在前面，过去强调科技企业多一点，因为管理层不持股，员工不敢进。

　　4、混合所有制企业的新监管制度。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。这点很重要，也是反映很多的。当然，混合所有制改革的报告中只出现一句，更给人以联想的空间。

　　下一步分层分类推进“混改”，将更加重视合理设计调整股权结构，着力引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，探索建立科学高效的差异化管控模式。

　　四、围绕主责主业 进行经济布局结构调整

　　政府工作报告第一次提出“主责主业”制度，这是在结构优化的重要举措，将推动国有经济布局的重大转变

　　党中央对每个央企都有明确的战略要求，央企的设立都有各自的初心和使命。聚焦主业、做强实业，瘦身健体、提质增效，是央企落实高质量发展要求，持续推动企业“做强、做优、做大”的根本途径。今年将重新厘定央企主责主业，各企业要严格执行新版投资项目负面清单，严控非主业投资比例和投向，推动各类资源要素向主责主业集中。未来国有资本将更多投向重要行业、关键领域、战略性新兴产业。有效推进企业战略性重组和专业化整合是“十四五”规划的重中之重。国有企业特别是中央企业结构调整，创新发展一批，巩固加强一批，重组整合一批，清理退出一批。将非核心业务处置列入2020年改革攻坚重点后，很多企业就要下决心退出传统制造业和房地产业务。

　　重组主要是以下几种形式：一是选择市场竞争程度相对高、产业集中度较低、产能过剩问题突出的行业，包括资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，进行企业并购横向重组，从而减少企业数量，扩大企业规模。二是对上下游协同效应显著的企业优先纵向重组。比如，目前应积极推进产能严重过剩行业的煤电钢类企业的合并重组，从而以较低的交易成本实现产能消化和压缩。三是注重企业内部资源的再整合。尤其是那些规模庞大的企业集团，要按照业务链、技术链的有机关系进行资产和组织的创新性调配。四是外部重组，央地重组与国际重组。装备制造、化工产业、海工装备、海外油气资产等专业化整合以及煤电资源区域整合将成为工作重点。重复投资、同质化竞争问题突出领域的重组整合有望提速，装备制造、化工产业、海工装备、海外油气资产等专业化整合以及煤电资源区域整合将成为工作重点。

　　五、分离企业办社会职能

　　这个问题，国有企业压力太大了，包袱太重了，带着沉重的包袱参与市场竞争，很不合理。现在终于写入报告。

　　中央企业分离办社会职能是指将中央企业在计划经济特定历史条件下举办的与企业生产经营没有直接关系的社会公益及生活后勤服务单位移交地方管理的行为。中央企业分离办社会职能的实施范围包括普通中小学和公检法、医院与三管一物，多数已经完成，还有一些骨头要啃。切实减轻国有企业的社会负担，是深化国有企业改革，实现政企分开，提高国有企业竞争力，完善社会主义市场经济体制的一项重大举措。近年来，企业办社会职能的分离工作取得了一定进展，但任务仍相当艰巨，有些企业包袱太重。现在出现在报告中，是第一次，需要政府的协调。中央政府下决心，下一步力度就大了。

　　六、健全市场化经营机制内容丰富

　　进入新时代，党中央对市场经济体制有两大推进，一是党的十八届三中全会把市场经济“基础性”地位改成“决定性”地位，二是党的十九届四中全会把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度。这次对加快完善新时代社会主义市场经济体制提出明确要求。增强微观主体活力，这是报告中改革主题，增强微观主体活力，重点在企业，这是对国企改革目标的定位。我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍，必须坚定不移深化市场化改革。在内部，国有企业要在更广范围大力推行经理层任期制和契约化管理，加快建立职业经理人制度，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系。包括上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。骨干员工持股放在前面，支持管理层持股。

　　在外部，将稳步推进自然垄断行业改革。提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，切实打破行政性垄断，防止市场垄断。包括放开发电、用电上下游两个环节，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度;包括推进油气管网对市场主体公平开放;包括深化铁路行业改革;邮政普遍服务业务与竞争性业务分类改革;烟草适度竞争新机制;使得各种所有制主体依法平等使用资源要素。

　　七、《国企改革三年行动方案》将在会后推出

　　未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧拿出国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。被摆到人们面前，且变成紧迫的任务。

　　因为疫情影响，《国企改革三年行动方案》延迟发表，这是大家能够理解的。国企改革三年行动经过大量调研、反复论证等工作，已经形成了初步方案，已初步形成。可以预料的是，《国企改革三年行动方案》在两会后发表。当然，会在中央深改委会议上通过。按照规律，在两会后将有中央深改委会议召开。

　　三年行动方案将更多地从操作层次考虑，更为重视顶层设计，落实过程中有些政策存在不平衡，通过该方案可以更好推动相关政策落实落地，推动重点难点问题解决，一些短板和弱项问题将得到有效解决，使国有企业改革的综合效能进一步得到提升，国有企业的治理体系将更加成熟定型，国有企业将更加具有活力和效率。

　　中央在审批过程中，将更重视重点难点问题聚焦，要求集中力量攻坚克难。在重点领域的敲定上，甚至在时间表上提出要求。央企如何从“四面发力”转向“聚焦关键”，聚焦是关键。

　　四大试点，将进入推广经验典型新阶段。继“十项试点”“双百行动”、“综改试验”、“科改示范行动”，从中央企业与省市三级有数千家试点企业启动改革。2020年，将总结推广改革过程中涌现出来的先进经验和先进典型。近几年，无论是中央企业或者地方国企，在推进国企改革过程中都探索了很多好的经验和做法。国资委也将通过制定实施三年行动方案，把提炼出的一些经验和做法上升为改革的政策制度。

　　事实上，从中央到地方都在提前谋划，近期实质性破局动作频出。虽然三年行动方案没有具体出台，但国企混改、并购重组等改革举措等工作都在持续推进中，并未止步。而行动方案的出台，意味着将国企改革的目标、时间表、路线图将进一步明确，将进一步加速国企改革的步伐。